Pemerintahan Nagari Dari Masa ke Masa

I. Pendahuluan

Kebijakan “kembali ke nagari” sebagai strategi pelaksanaan otonomi daerah di Sumatera Barat mengundang pembicaraan hangat publik. Tidak saja pasalnya disebut-sebut implementasinya setengah hati, bahkan disebut sebagai “lebih parah”, paradoksal dan dehumanisasi. Parodoksal, teramati, dulu ketika pemerintahan desa melaksanakan UU 5/1979 dan Perda Sumar No.13/ 1983, nagari tidak pecah dan kelembagaan adat esksis, sekarang di era otonomi daerah melaksanakan UU 22/ 1999 diganti dengan UU 32/ 2004 plus UU 08/2005 dan Perda 09/2000 direvisi Perda 02/2007, justru nagari lama menjadi pecah dan dibagi dalam beberapa nagari disebut dengan istilah pemekaran. Dehumanisasi, teramati, niat pemekaran nagari hendak memudahkan urusan dan pelayanan warga, justru menghadang bahaya besar, ibarat meninggalkan bom waktu untuk anak cucu di nagari dan bisa meledak 5-10 tahun yang akan datang.

Kembali ke nagari dan terjadi pemekaran nagari bagaimanapun ini sebuah kebijakan. Permasalahanya bukan pada kebijakan saja, tetapi meliputi sistim kebijakan itu yakni: kebijakan itu sendiri, lingkungan kebijakan dan pelaku kebijakan. Dapat digarisbawahi pandangan Dunn (2001:67) masalah kebijakan bukan saja eksis dalam fakta di balik kasus tetapi banyak terletak pada para pihak/ pelaku (stakeholder) kebijakan. Artinya pelaku kebijakan sering menjadi persoalan. Tak kecuali dalam pelaksanaan kembali ke nagari yang kemudian tak dapat dihindari tuntutan memecah nagari yang disebut pemekaran itu.

Pelaku kebijakan (stakeholders) utama adalah pemerintah, masyarakat dan swasta. Masalah itu muncul ketika matrik stakeholder itu kabur dan tidak teraplikasikan sharing power ketiga stakeholders utama itu di nagari. Fenomena ini diikuti timbulnya pertanyaan besar, yakni lahirnya kebijakan, siapa yang diuntungkan dan siapa yang dirugikan, apakah kebijakan berposisi blamming the victims (ketidakadilan sosial)?.

Fenomena ironis dan menjadi isu otoda di Sumatera Barat dengan sistim kembali ke nagari itu, fokusnya berada antara fakta – ideal geneologis dan teritorial nagari. Idealnya kembali ke nagari ketahanannya menjadi kuat terpleihara integritas, identitas dan keberlanjutan nagari itu, justru sebaliknya nagari digambarkan sebagai disintegrasi mengancam identitas dan keberlanjutannya terutama sebagai subkultur Minangkabau terdesak dengan pilihan pemekaran yang diwadahi Perda.

LKAAM sebagai bagian stakeholders utama dari unsur masyarakat adat, perlu menjelaskan kembali “pemahaman tentang nagari” dalam bebarapa dua silang pandang/ pendapat yang menjebak pro kontra. Pertama nagari faktor geneologis, kedua susunan masyarakat nagari sebagai subkultur dalam geneologis Minang, ketiga sejarah pembentukan kampung baru dan nagari, keempat sistim pemerintahan nagari (struktur dan perkembangannya, sarana prasarana, dan aset nagar), kelima pro kontra pemekaran nagari era otoda dan banyak lagi hal penting tentang nagari yang menarik dibicarakan dalam upaya pemahamannya secara komprehensip.

II. Nagari di Minangkabau

2.1 Nagari faktor geneologis dan teritorial persekutuan hukum republik kecil

Nagari Minang dominan faktor geneologis (pertalian darah). Beda dengan desa Jawa, lebih dilihat dari faktor teritorial (wilayah). Suasana suku lebih terasa di nagari Minang dibanding teritorial. Sungguh pun demikian nagari yang merupakan sub kultur (budaya khusus) Minang tidak mengabaikan wilayah. Nagari memiliki batas-batas wilayah nagari yang kuat ditetapkan dengan sumpah satia moyang- puyang ketika nagari baru dibuat. Dalam nagari itu tak setapak pun tanah tak bermilik: milik komunal mulai dari ulayat nagari/ rajo, ulayat suku/ kaum/ penghulu, sampai milik wakaf dan milik privat yakni ulayat pribadi/ berlaku hukum faraidh (Islam).

Nagari merupakan persekutuan hukum. Persekutuan hukum yang dimaksud persekutuan warga yang terikat dengan satu kesatuan di mana warga antara satu sama lain memandang sama dalam seluruh aspek kehidupan.

Sebagai satu persekutuan hukum, ada kekuasaan, ada pemimpin yang bertindak atas nama atau kepentingan kesatuan masyarakatnya. Karenanya nagari pernah disebut Belanda sebagai Republik Kecil, seperti negara kecil yang merdeka memiliki kesatuan negara dan kewarganegaraan.

Dapat dipahami nagari Minang itu wilayah subkultur dan wilayah pemerintahan. Tumbuhnya nagari dari persepketif historisnya, tidak membagi wilayah pemerintahan yang luas, tetapi bermula dari keharusan pengadaan lahan baru, kemudian dilahan baru itu diproses menjadi nagari (terdiri banyak kampung dan sekurangnya 4 suku).

Sebelum menjelaskan proses orang Minang membentuk kampung baru ke arah proses pembuatan nagari baru, dijelaskan susunan masyarakat Minang.

2.2 Susunan masyarakat nagari sebagai subkultur dalam geneologis Minang

Susunan (organisasi) masyarakat Minang di nagari dapat dijelaskan dalam organ sbb.:

2.2.1 Paruik

Paruik sudah mempunyai persekutuan hukum. Kelompok paruik ini merupakan satu keluarga besar (famili).

2.2.2 Jurai

Jurai ini berasal dari paruik yang sudah berkembang. Perkembangan paruik itu, memicu timbulnya keharusan membelah diri menjadi satu kesatuan yang berdiri sendiri, inilah disebut dengan jurai.

2.2.3 Suku

Suku merupakan pertumbuhan dan perkembangan selanjutnya setelah jurai. Organ masyarakat suku ini merupakan kesatuan-kesatuan matrilineal baru di samping paruik asalnya yang bertali darah dilihat dari garis ibu. Namun suku tidak merupakan satu persekutuan hukum, karena suku dapat berpencar di lain wilayah. Artinya suku tidak terikat dengan teritorial, tetapi diikat tali darah dari garis ibu. Karenanya di mana saja suku yang merasa satu kesatuan masyarakat yang sama merasa setali darah (badusanak).

2.2.4 Kampung

Kampung adalah kelanjutan dari paruik. Paruik berkembang menjadi jurai. Di samping paruik dan jurai berkembang lagi kesatuan matrilineal baru seperti tadi disebut suku. Mereka mendirikan rumah berdekatan. Kelompok rumah yang se-paruik, se-jurai dan se-suku disebut kampung.

2.2.5 Nagari

Nagari kelanjutan dari paruik, jurai, suku dan kampung. Bila di kampung lama sudah habis tanah mendirikan rumah, keluarga besar sawah dan lahan kering sempit, maka mereka mencari lahan baru. Lahan baru itu dibersihkan (ditatak) menjadi Taratak. Bagian dari anggota paruik atau jurai atau se suku dalam kampung lama ada yang ingin pindah ke wilayah baru itu. Taratak berkembang menjadi dusun. Dusun memiliki wilayah pusat bernama Koto. Mereka yang se paruik, sejurai atau sesuku mendirikan rumah pula berdekatan, lalu munculan perkampungan baru. Lama kelamaan kampung menjadi banyak. Ada disebut kampung kampai, kampung sikumbang, kampung panai, kampung caniago dsb. Akhirnya bersama-sama para tuo kampung mendirikan nagari.

3. Sejarah pembentukan nagari Minang

Tadi dalam susunan masyarakat nagari disebut nagari mulo dibuek (mulai didirikan) berhubungan dengan lahan/ wilayah baru tak berpenduduk. Bermula dari taratak, taratak menjadi dusun. Dusun menjadi koto. Koto sebagai wilayah pusat perkampungan. Kampung-kampung bergabung sepakat menjadi nagari baru. Jadi pembuatan nagari baru bukan membagi wilayah nagari yang telah ada. Tetapi bermula dari mencari lahan baru karena ruang hidup (lebensraum) sudah sempit. Tak ada lagi lahan mendirikan rumah, tak cukup lagi sawah ladang yang ada untuk kaum (paruik – suku). Lalu KK (Tunganai/ saudara lelaki tertua) diikuti beberapa keluarganya dalam satu suku atau banyak suku mencari lahan baru. Mereka berpisah dengan kampung asalnya meninggalkan sanak saudaranya yang lain separuik atau sesuku. Di lahan baru itu mereka berladang, meneroka sawah dan mendirikan rumah. Saat itu dimulai proses pengembangan wilayah (resort) perkampungan baru.

3.1 Taratak

Prosesnya bermula dari orang di kampung-kampung pada satu nagari lama. Dari perspektif ekonomis, mereka pindah dan membuka lahan baru berladang jauh dari nagarinya untuk memenuhi kebutuhan hidupannya. Dari perspektif geostrategis, ruang hidup mereka di nagari lama sudah merasa sempit dan perlu perluasan wilayah. Mereka membuka lahan baru jauh dari nagarinya. Mereka membangun pemukiman disebut Taratak. Mereka membuat rumah, meneroka sawah, mengolah ladang dan mengatur kebutuhan hidup dan sosial budaya mereka. Setidaknya mereka terdiri dari dua suku. Pertalian dengan kampung asal usul masih kuat dan utuh. Mereka masih bermamak dan berpenghulu andiko ke kampung asalnya sebagai kepala keluarga dalam masyarakat adat.

3.2 Dusun

Berproses dari Taratak. Ketika wilayah Taratak berkembang, jumlah penduduk bertambah pindah ke sana, rumah semakin bertambah, maka wilayah itu diproses penduduknya menjadi Dusun. Syarat menjadi dusun itu setidaknya ada 3 suku. Warga dusun ini masih bermamak ke kampung lama tempat asal usulnya.

3.3 Koto dan Nagari

Lahirnya Koto berproses dari Dusun. Ketika itu dusun telah punya penduduk yang cukup rapat dan terus bertambah menjadi 4 suku. Mereka terus memperluas perkampungan di sekitar wilayah itu. Mereka meneroka sawah dan membuka lahan kering berladang. Mereka mendirikan perkampungan baru dan menjadi banyak kampung yang berpusat pada Koto. Kampung-kampung dari daerah pusat itu bersama-sama mereka membuat nagari. Kampung-kampung baru menjadi nagari baru merupakan keberlanjutan hidup paruik baranak pinak dan berkembang menjadi jurai. Di nagari baru ini saudara perempuan yang banyak dalam kaum sesuku mendirikan rumah berdekatan/ mengelompok. Di sini tempat kediaman tetap yang baru bagi paruik yang berpisah dari keluarga di kampung lama. Hubungan selanjutnya tetap erat, diatur kesatuan geneologis (suku – tali darah) yang tidak dibatasi teritorial kampung lama dan baru. Di sini mereka menetapkan struktur baru pemerintahan di wilayah nagari baru, KK (tunganai), penghulu andiko, tuo kampung/ jorong, penghulu 4 suku dst.

Dapat dicatat, Taratak, Dusun, Koto bukanlah struktur nagari tetapi proses pengembangan wilayah menuju terbentuknya kampung baru sebagai wilayah utama nagari. Yang menjadi struktur wilayah nagari adalah (1) Kampung/ Koghong (Korong/ Jorong) dan (2) Nagari.

Nagari lama tidak dapat dibagi/ dipecah meskipun luas karena sudah menjadi wilayah subkultur dan persekutuan hukum. Budaya Minang tidak baik mendirikan kampung – nagari dalam kampung – nagari. Apakah kearifan lokal (local genius) Minang seperti ini, Minang tidak menuntut sebagai daerah istimewa, di samping memang kuat tekan luar yang tak tersongsong arus Minang. 

4. Sistim pemerintahan nagari

4.1 Struktrur, sarana dan prasarana serta aset ekonomi nagari

Secara umum pemerintah nagari di Minang diatur dengan Undang-Undang Nagari (bagian dari UU nan-4 Minang). Yang diatur tidak saja struktur tetapi juga sistem pemerintahan nagari yang mandiri, dieksplisitkan dalam rukun, syarat dan syiar nagari.

4.1.1 Rukun nagari, nilainya dalam undang-undang dalam bentuk petatah sbb.:

Rang gadih mangarek kuku

Pangarek pisau sarawik

Pangabuang batang tuonyo

Batangnya ambiak ka lantai

Nagari baampek suku

Dalam suku babuah paruik

Kampuang bamamak ba nan tuo

Rumah dibari batunganai

(anak gadis memotong kuku

Pemotongnya pisau serawik

Pemotong batang tuanya

Batangnya diambil untuk lantai

Nagari harus ada 4 suku

Dalam suku ada keturunan se perut

Kampung punya mamak dan punya ketua kampung

Rumah ada lelaki sulung)

Nagari sebagai wilayah subkultur, sejak dahulu sudah memiliki alat kelengkapan pemerintahan. Struktur pertama dari bawah rumah batunganai sebagai Kepala Keluarga (saudara lelaki tertua/ mamak tertua dalam paruik). Kedua bamamak yakni mamak kaum sebagai penghulu andiko/ dipilih dari Tunganai, ketiga kampung ba nan tuo yakni Tuo Kampung (Kepala Jorong) dipilih dari penghulu andiko, keempat kepala tali darah (suku) dipimpin penghulu suku nan-4 di nagari.

Struktur ini terlihat pada petatah (tata pemerintahan) dalam Undang Undang Nagari Minang di atas. Pertama penghulu 4 suku, kedua tuo kampung, ketiga penghulu andiko, keempat kepala keluarga/ tunganai/ mamak paruik yang tertua. Dari petatah tadi juga terbaca sistim pemerintahan, kerukunan nagari otoritas 4 suku, tuo kampung, penghulu andiko, dan tunganai/ anak lelaki sulung yang berfungsi sebagai KK dengan tugas sebagai pengawas harta benda kaumnya. Penghulu 4 suku memilih ketua KN (Kerapatan Nagari), ketua kerapatan nagari langsung menjadi Kapalo Nagari (Penghulu Palo). Struktur ini berkembang sesuai kelarasan dan demokrasi Minang yang dianut nagari, nanti dijelaskan dalam perubahan sistim pemerintahan nagari.

4.1.2 Syarat nagari

Balabuah batapian

Babalai ba musajik

Bagalanggang bapamedanan

(punya jalan dan tepian tempat mandi

Punya balai-balai tempat bermufakat dan punya masjid

Punya gelanggang tempat bersilat)

Butir Undang Undang Nagari ini mengariskan sarana dan prasarana pisik sebagai syarat vital harus dimiliki Nagari. Sarana dan prasarana vital itu:

(1) jalan, (2) pemandian, (3) balai-balai/ gedung pertemuan (tempat musyawarah), (4) masjid, (5) gelanggang (tempat latihan bela diri) dan (6) pemakaman Nagari.

4.1.3 Syiar nagari

Rangkiang nan tinggi manjulang

Sawah nan bapiring bapamatang

Ameh jo perak nan batahia batimbang

Kabau jo bantiang nan banyak di padang

(rangkiang yang tinggi menjulang

Sawah luas punya petakan dibatasi pematangnya

Emas dan perak banyak

Kerbau dan jawi banyak di padangnya)

Butir Undang Undang Nagari ini mengatur sarana prasarana serta aset ekonomi nagari disebut sebagai dapat menghidupkan syiar (semarak) nagari yang menunjukan kesejahteraan rakyat dan aman kemakmuran. Sarana dan aset ekonomi nagari itu yang mesti diadakan: (1) rangkiang (lumbung gabah/ beras), (2) lahan basah (sawah), (3) masyarakat memiliki perhiasan (emas dan perak), memiliki ternak (kerbau dan jawi) serta padang rumput tempat pengembalaannya.

Simpul kecil struktur, sistim dan sarana dan prasarana serta aset ekonomi nagari dapat dieksplisitkan dalam 8 butir sbb.:

(1) Babalai – bamusajik: punya rumah adat tempat bersidang membuat mufakat dan masjid untuk tempat beribadat dan pusat budaya ABS-SBK dengan aplikasi SM-AM (Syara’ Mangato – Adat Mamakai).

(2) Basuku – banagari: punya 4 suku, struktur tertinggi nagari yang punya otoritas memberikan jaminan berkembangannya suasana kehidupan bernagari.

(3) Bakorong – bakampuang: punya korong (lingkaran inti)/ jorong) kampung sebagai bagian wilayah utama nagari.

4) Bahuma – babendang: punya rumah gadang tempat berteduh paruik dan punya penerangan kampung yang cukup.

(5) Balabuah – batapian : punya prasarana jalan untuk mengakses nagari dan punya tepian tempat pemandian. Sekarang tepian mungkin sebagian sudah dipindahkan ke dalam rumah dalam bentuk kamar kecil/ kamar mandi yang indah yang sifatnya privat, menggusur dan tak menganggap penting lagi pemandian yang komunal (milik kaum).

(6) Basawah – baladang : punya aset ekonomi nagari sawah – ladang yang luas termasuk perhiasan (emas dan perak) dan ternak (kerbau dan jawi) dengan padang pengembalaan.

(7) Bahalaman – bapamedanan : rumah kediaman punya halaman dan gelanggang pemainan anak nagari atau sasaran silat.

(8) Bapandam – bapakuburan : punya komplek pemakaman nagari tempat berkubur anak nagari).

5. Perkembangan sistim pemerintahan nagari

Sistim pemerintahan nagari berkembang sejalan dengan sistim demokrasi dan kelarasan serta perubahan yang terjadi di nagari. Sistim itu meliputi struktur, SDM dan mekanisme organisasi (manajemen) pemerintahan nagari. Perubahan sistim pemerintahan nagari itu banyak ditulis penulis Minang (a.l. AM Dt. Batuah, Dt. Sanggono Dirajo, Bahar Dt.Nagari Basa, AA Navis, Dr. Chairul Anwar, A.Dt. Rajo Mangkuot dll.) setelah dibanding dan dikombinasikan liputan para penulis itu dapat dijelaskan sbb.:

1.1 Nagari tradisi-1 menganut demokrasi kelarasan Koto Piliang (Dt. Ketumanggungan) abad ke-8 menggambarkan :

- Nagari otonomi

- Pemerintah Nagari (Eksekutif dan Legislatif). Struktur pemerintahan (eksekutif) Kapalo Nagari, Kapalo Jorong/ Kampung, Penghulu Kaum (Datuk 4 suku) dan Rakyat (Paruik, Jurai dan Kaum Suku). Struktur pemerintah (legislatif) adalah Ketua KN, Kumpulan Penghulu dari Kampung/ Jorong plus penghulu kaum dan rakyat.

- KN (Kerapatan Adat) dipimpin penghulu pucuk diplih dari penghulu anggota KN

- KN berfungsi legislatif

- Ketua KN langsung menjadi Kapalo Nagari (eksekutif) dan diberi hak mengangkat perangkat nagari dengan struktut/ formasi sesuai kebutuhan.

- Peradilan nagari (yudikatif) diangkat dengan mufakat Kapalo Nagari dan KN

- Sandi hukum adat: adat basandi alua jo patuik, alam takambang jadi guru.

1.2 Nagari tradisi-2 

menganut demokrasi kelarasan Bodi Caniago (Dt. Perpatih nan Sabatang sampai Adityawarman):

- Sudah otonomi

- Pemerintah Nagari (Eksekutif dan Legislatif). Struktur pemerintahan (eksekutif) Kapalo Nagari, Kapalo Jorong/ Kampung, Penghulu Kaum (Datuk 4 suku) dan Rakyat (Paruik, Jurai dan Kaum Suku). Struktur pemerintah (legislatif) adalah Ketua KN, Kumpulan Penghulu kaum dari kaum di Kampung/ Jorong dan rakyat.

- KN (Kerapatan Adat) wakil penghulu kaum diplih dari kumpulan penghulu kaum

- KN berfungsi legislatif

- Ketua KN langsung menjadi Kapalo Nagari (eksekutif) dan diberi hak mengangkat perangkat nagari terdiri dari: manti (sekretaris), cati, bandaro, parik paga, pendidikan dan peradilan.

- Peradilan nagari (yudikatif) menjadi perangkat nagari diangkat Kapalo Nagari bersama KN

- Sandi adat tetap seperti nagari tradisi-1

2. 1803-1837 pasca tradisi dan penguatan pengaruh Islam

2.1 Nagari tawaran ulama

- Otonomi

- Pengaruh Islam lebih menguat

- Pemerintahan nagari eksekutif, legislative dan yudikatif. Ada pemisahan kekuasaan trias politika: Dewan Nahi (Yudikatif) wakil fungsionaris Tungku Tigo Sajarangan, Badan Ulil Amri (Eksekutif) dan Dewan Amar Ma’ruf (Legislatif). Ketiga Dewan/ Badan ini dipilih umat (rakyat). Cerminan nilai tali tigo sapilin (syara’/ anggo tanggo, undang/ raso pareso, aturan/ hukum adat/ alua jo patuik), dijalankan fungsionaris tungku tigo sajarangan: ulama, penghulu, cadiak pandai dilembagakan dalam KN.
Struktur: Badan Ulil Amri/ Kapalo Nagari, Kapalo Jorong/ Kampung, Penghulu Kaum dan Umat (Rakyat). Perangkat nagari: manti (sekretaris), bandaro, paga nagari, cati (pembangunan), pendidikan, kapalo kampong/ jorong dan kaum membantu.

- Penghulu + ulama dipilih wakil untuk duduk di legislative dan yudikatif serta eksekutif/ kapalo nagari.

- Kapalo Nagari terbitkan aturan adat salingka nagari

- Sandi adat ditawarkan: ABS-SBK diaplikasikan SM-AM

2.2 Nagari ABS-SBK

- Otonomi

- Aspirasi perjanjian Marapalam (771 H)

- Pemerintahan nagari eksekutif (Kapalo Nagari), legislatif (KN: wakil NM, AU dan CP dipilih kerapatan NM,AU,CP. Kerapatan NM, AU dan CP dipilih Kerapatan NM,AU dan CP) dan Yudikatif (Peradilan Nagari).

- Struktur: Kapalo Nagari (dipilih t-3s), Kapalo Jorong/ Kampung, Penghulu Kaum dan Rakayat.

- Perangkat nagari: manti (sekretaris), bandaro, paga nagari, cati (pembangunan), pendidikan.

- Tingkatan pemerintahan: (1) Minangkabau (rajo 3 selo + basa 4 balai), (2) Luak (koordinator kelarasan), (3) Lareh (federasi nagari-nagari dipimpin kapalo lareh), (4) Nagari (kapalo nagari), (5) Jorong (kapalo jorong), (6) kampung (kapalo kampung/ jika perlu), (7) kaum (kapalo kaum), (8) kerabat (mamak rumah), (9) paruik (ibu tertua), (10) rakyat (anak kapanakan).

- Sandi adat ditawarkan: ABS-SBK diaplikasikan SM-AM

3. 1837-1942 Masa Belanda, pasca Perang Paderi sampai masuk Jepang

Nagari berdasarkan Stb774 th 1914 dan Stb 667 th 1918

- Nagari tidak otonomi lagi

- Sudah struktur bawah dari Ass. Residen. KN (legislative, wakil t32: NM,AU dan CP) semula setara dan setangkup dengan pemerintahan nagari strukturnya seperti ditempatkan di bawah Kapalo Nagari. Kapalo Nagari sekaligus ketua KN (Stb 774 th 1914). Kapalo nagari dipilih t-3s dikukuhkan SK Residen Weskust Sumatera an. Pemerintahan Hindia Belanda (Stb 667 th 1918).

- Kapalo nagari dipilih

- Struktur lengkapnya (1) Residen Sumatera (2) Ass. Residen, (3) Nagari Hoofd, (4) Kapalo Jorong, (5) Penghulu kaum, (6) Rakyat.

- Perangkat nagari: juru tulis, peradilan, bandaro, paga nagari, cati (pembangunan), pendidikan.

- Kepala nagari dipilih Kerapatan Nagari (penghulu) digaji

- Penghulu ba-SK

4. 1942-1945 era Jepang sampai masa kemerdekaan

- Nagari sistem militer

- tak otonom

- Kapalo Nagari ditunjuk Jepang

- KN (Legislatif) dibiarkan jalan begitu saja tapi tak dihormati, anggotanya terjaris kerja paksa ke logas, KN tidak bisa melindungi.

- Sandi adat ABS-SBK tidak dihormati

- Kepala nagari penghulu dipilih masy. diangkat jepang

5. 1945 – 1979 masa Kemerdekaan, Orla dan Orba

5.1 Nagari Sumatera Barat (Maklumat Residen Sumbar 20/21 th 1946) sejak revolusi –orla.

- Nagari wil. pemerintahan terendah dalam sistem NKRI

- Kepala nagari dipilih KN dari t3s diangkat pemerintah.

- Pem. Nagari terdiri dari (1) Kapalo Nagari, (2) DPN (Dewan Perwakilan Nagari) sebagai legislatif wakil t3s: NM, AU dan CP dan KN tidak dieksplisitkan dan (3) Peradilan Nagari (PN) sebagai yudikatif.

- Struktur: (1) Kapalo Nagari, (2) Kapalo Jorong, (3) Penghulu kaum dan (4) rakyat.

- Perangkat Kapalo Nagari: Sekretaris, Bendahara dan Kaur-kaur.

5.2 Nagari Sumatera Tengah 1949

- tak otonomi

- Pemerintah nagari: (1) wali wilayah (eksekutif) dipilih dari t3s NM, AU dan CP, (2) DPR Wilayah (legislatif wakil t3-s NM, AU dan CP ), KN juga hilang dan (3) Peradilan Nagari (yudikatif) diplih dari t-3s.

- Struktur pemerintah nagari: (1) Wali Wilayah (langsung ke Bupati), (2) Kapalo Jorong, (3) Kapalo kaum dan (4) rakyat.

- Perangkat nagari: Sekretaris, Bendahara dan Kaur-kaur.

5.3 Nagari perubahan

- tak otonomi

- Wali wilayah dirubah menjadi Wali Nagari, DPRWilayah dirubah menjadi DPRN, peradilan ditiadakan. Struktur kepala kaum dirubah menjadi penghulu kaum.

- Perangkat diperbanyak termasuk kaur pembangunan.

5.4 Nagari 1959 (Instruksi Peperda No. 02.462.1963 dan SK Gub. No. 32/Desa/GSB/59

- tak otonom

- Pem. Nagari terdiri dari (1) Kepala Nagari dan (2) BMN.

- Rubah struktur, (1) wali nagari dirubah menjadi kepala nagari (lengsung terstruktur ke camat), (2) DPRN bagai legislatif dirubah menjadi BMN (Badan Musyawarah Nagari) berada di bawah struktur Muspika di tingkat kecamatan. Anggota BMN ditunjuk Muspika dari 10 unsur masyarakat: adat, agama, FN (fron nasional), LSN, koperasi, wanita, tani/ nelayan, buruh, pemuda dan veteran.

- Kepala Nagari disyaratkan surat TTT PRRI dari Kodam 17 Agustus.

5.5 Nagari Orla (SK Gub No 32/GSB/59)

- Perubahan Kepala Nagari dirubah lagi Wali Nagari dan BMN diganti DPRN bawahan dari Muspika di tingkat kecamatan (camat, koter kec., polisi kecamatan). Sivil dikomandoi militer.

5.6 Nagari 1968 (SK Gub. No. 15/GSB/68)

- tak otonom

- struktur sama dengan SK Gub 32/GSB/59.

6. 1979 – 1999 era pemerintahan desa

(UU 5/1979 + Perda Sumbar No.13/ 1983)

- Nagari tetap wilayah adat, pemerintahan desa setingakt jorong/ kampung di nagari.

- Desa wilayah adm pemerintah terendah dalam NKRI (perspektif politik)

- Nagari menjadi ideal: lembaga persekutuan hukum adat (perspektif subkultur)

- KAN (Kerapatan Adat Nagari) dihormati tertinggi di nagari berfungsi legislatif (lembaga demokrasi tempat bermusyawarah) dan yudikatif (peradilan). Struktur (1) KAN di Nagari, (2) Tepatan KAN di tingkat desa setingkat jorong/ kampong dan (3) penghulu kaum. Keanggotaan KAN 4 unsur: NM, AU, CP, BK.

- Kades diangkat pemerintah dan diberi honor.

- Struktur: (1) Kades di tingkat Jorong/ Kampung, (2) Penghulu Kaum dan (3) Rakyat.

7. 1999 – era reformasi sekarang

7.1 Nagari mengacu UU No. 22/1999+ Perda 9/2000)

- Otoda: sistim kembali ke nagari, nagari ganti mantel desa

- Otonomi setengah hati

- Nagari disetingkatkan desa di provinsi lain di Indonesia, akibatkan nagari terancam dipecah istilah politik pemekaran dengan berbagai motivasi dan pardigma.

- Struktur: (1) Wali Nagari (bertanggung jawab ke Bupati), otonom seperti raja kecil, (2) Kepala Kampung (nama di tempat lain juga ada Kepala Jorong), (3) Rakyat.

- KAN pasilitasi kembali ke nagari dan pasilitasi pembentukan DPN dan BMAS. Wali Nagari dipilih rakyat dilakukan dalam event Pilwana dibentuk DPN, Wali Nagari terpilih dilatintik Bupati dalam siding pleno DPN.

- KAN masih dieksplisitkan tetapi kehilangan peran: sebab (1) dualisme dengan BMAS yang memicu konflik nagari. Artinya fungsi legislatif dan yudikatif KAN hilang. Apa mungkin KAN dan BMAS sebagai parelemen dua kamar seperti Australia (majelis tinggi dan majelis rendah) juga belum teridentifikasi, (2) menyamakan posisi KAN dengan lembaga unsur ulama, bundo kandung, cadiak pandai dan pemuda, yang mengakibatkan posisinya dijatuhkan dan tidak dihormati dalam pertarungan politik. Seharusnya KAN itu di dalamnya semua unsur itu. Kalau pemilihan DPN dan BMAS, calon KAN justru yang dicalonkan 4 unsur lainnya itu.

7.1 Nari mengacu UU 32/2004+ UU 8/2005 + Perda Sumbar No.2/2007)

- Keadaan tidak berubah, malah pemekaran nagari makin memasuki kancah pro kontra

- Kalau sebelumnya KAN kabur dengan DPN dan BMAS, sekarang dikaburkan dengan Bamus (Badan Musyawarah Nagari) dan disejajarkan dengan kelembagaan pemuda, alim ulama, Bundo Kandung dan Cadiak Pandai, berakibat banyak memicu konflik dalam pemilihan Bamus bahkan pemuda (kapanakan) terjadi mandago mamak/ melawan hokum adat.

- Komitment nagari sebagai subkultur semakin kabur.

Mencermati perjalan sejarah sistim pemerintahan nagari, terlihat dua bentuk sistim. Pertama pemerintahan nagari perspektif kenegaraan setangkup dengan pemerintahan adat, kedua pengaburan pernan kelembagaan adat dalam pemerintahan nagari.

Pemerintahan nagari setangkup dengan adat, terlihat dieksplisitkan kelembagaan adat yakni KN kemudian KAN dan jelas pendistribusian kekuasaannya. Ada 6 periode sistim pemerintahan yang secara ekplisit memerankan KN/ KAN, (a) peran ganda legislatif dan yudikatif yakni (1) era pemerintahan nagari tradisi (masa Dt. Katumanggunan dan (2) era Dt. Perpatih nan Sabatang) dan (3) era pemerintahan desa (UU 5/1979 + Perda 13/ 1983), (b) peran legislatif saja pada era pemerintahan nagari ABS-SBK pasca perjanjian Marapalam (771 H) dan era pelaksanaan Stb 774/1914 – Stb 667/ 1918,(c) kabur peran kelembagaan KAN yang dieksplisitkan di era Otoda “kembali ke nagari” pelaksanaan UU 22/ 1999 + Perda Sumbar 9/ 2000 karena legislatif diadakan DPN dan yudikatif diadakan BMAS; (d) peluang berperan yudikatif, karena Bamus diperankan sebagai legislatif di era pemerintahan nagari sekarang pelaksanaan UU 32/2004 + UU 8/2005 + Perda 2/2007.

Pemerintahan nagari yang tidak setangkup dengan adat dan kelembagaan KN tidak dieksplisitkan yakni era (1) sistim ditawarkan ulama Islam dan adat inplisit dinyatakan Kapalo Nagari terbitkan adat salingka nagari, (2) era revolusi – orla KN diganti DPN sebagai legislatif dan Peradilan sebagai Yudikatif, (3) era Sumatera Tengah KN diganti DPRW sebagai legislatif dan Peradilan sebagai Yudikatif, (4) era Peperda o2.462.1963 + SK Gub 32/Desa/GSB/59 tidak ada KN diganti BMN bawahan Muspika Kecamatan terasa intervensi militer, (5) Orla SK Gub 32/GSB/59 KN dengan BMN dan BMN diganti DPRN bawahan dari Muspika dan era Orba SK.Gub 15/GSB/68 sama DPRN bawahan Muspika.

III. Menjelaskan pro kontra pemekaran nagari era otoda kembali ke nagari

Dari perspektif nagari di Minang dan sistim pemerintahannya, sebenarnya pemekaran nagari dalam pengertian sekarang, ada yang boleh boleh dan ada yang tidak. Dibolehkan bila (1) nagari memanjang, tak sama asal usul, tak sama monografi, tak kuat lagi hubungan tali darah (paruik, jurai, suku), (2) wilayahnya jauh dari nagari induknya dan atau memanjang akses jalan melewati nagari lain seperti Kampung Mandeh dengan Nagari Nanggalo atau Mudik Ayia dengan Nagari Duku di Tarusan melewati Nagari Nanggalo dan Nagari Batu Ampa baru sampai ke nagari Duku.

Sejarah punya nilai instruktif. Sejarah nagari menginstruksikan, tidak ditemukan istilah pemekaran nagari Minang yang pengertiannya memecah wilayah nagari yang luas (punya persekutuan hukum berdasarkan asal usul yang sama) dan masyarakatnya yang tersusun dalam kesatuan hubungan tali darah (paruik, jurai, suku) yang kaut, menjadi beberapa nagari baru. Yang ada dan boleh pendirian nagari baru dengan wilayah baru dan penduduknya dengan kemauan sendiri translok/ pindah ke sana dan wilayah itu berproses menjadi nagari baru. Membentuk nagari itu dulu dan mempertahankan persekutuan hukumnya dengan sumpah satia: “nagari diwariskan ke anak cucu sampai hari kiamat dan menjaga integritas, identitas dan keberlanjutannya, tak berubah sampai gagak putih”.

Namun peluang masih ada kampung yang terbengkalai berproses menjadi nagari, fenomena ini dimungkinkan boleh diproses menjadi nagari baru, dan ini bukan pemekaran namanya, tetapi dilanjutkan prosesnya menjadi nagari baru dengan sumpah satia yang baru. Misalnya Kampung Mandeh dalam Nagari Nanggalo, Kampung Mudiak Ayia wilayahnya jauh dari Nagari Duku melewati Nagari Nanggalo dan Nagari Batu Ampa atau juga mungkin seperti Lagan dll.

Mekar nagari dalam pengertian memecah wilayah yang luas dengan mempersingkat jarak dan membagi penduduk seperti yang menjadi sebuah fenomena pro kontra, banyak mengahadang bahaya. Bom waktu bagi anak cucu di mana 5-10 tahun yad saja dimungkinkan bakal meledak. Hati-hati, kita bakal menjadi moyang dan puyang. Pemekaran nagari induk menjadi banyak nagari, lihat betul motivasi dan paradigmanya. Apakah karena keinginan sementara pihak menjadikan basis politik dan kekuasaan atau karena mau pembagian kue pembangun lebih banyak seperti desa dulu yang tanpa sadar melumpuh semangat goro yang selama ini menjadi roh nagari?. Jan rusak nan banyak karano nan saketek (sedikit). 

Jangan samapi rusak adat di nagari sebagai subkultur yang dominan faktor geneologis yang intinya adat. Kembali ke nagari yang ada saja (1 KAN:1 Wali Nagari) masih belum efektif pelaksanaannya karena tidak banyak tahu sejarahnya dan memang sudah lama pula tidak dipraktekan lagi kehidupan bernagari itu. Karenanya pula merevitalisasi sistim pemerintahan nagari lama saja masih sulit (ya SDM, ya manajemennya, ya kinerja aparaturnya) menjadi nagari mandiri, ditambah lagi dengan masalah nagari baru yang harus pula membangun hal-hal yang vital di nagarinya yang baru itu.

Taroklah dalam pemekaran itu lembaga adat tidak dipecah, hanya pemerintahan saja yang dipecah. Pertama sudah berulang sejarah memisahkan adat dan pemerintah berbeda dengan sistim nagari semula yakni pemerintahan adat dan negara setangkup. Kedua bahaya akan menghadang, wali nagari banyak pada satu nagari adat (1 KAN berbanding banyak Wali Nagari). Siapa yang menjadi komando, mungkinkah dengan 1 KAN memberi kemudahan (tidak mengalami konflik) bagi Wali Nagari yang banyak dalam pengambilan keputusan nagari yang intinya di nagari Minang adalah musyawarah (rapek) dan hasil rapek itu yang dijalankan? Banyak hambatan, ujungnya konflik dan membahayakan ketahanan nagari (integritasnya, identitasnya bahkan keberlansungan hidupnya) baik dilihat dari perspektif sistim sosial, sistim politik maupun sistim ekonomi.

Dari perspektif sosial, pemekaran nagari induk besar kemungkinan akan memecah persekutuan hukum dan kesatuan tata susun masyarakat Minang, adat akan semakin dimarginalkan bahkan akan kaburkan peranan lelaki Minang terutama ninik mamak yang sebenarnya amat diharapkan pemerintah.

Dari perspektif politik, pemekaran nagari memicu konflik (1) antara lembaga nagari yang ada dan (2) antara lembaga nagari dan kelembagaan adat. Kini KAN satu, nagari baru mekar merasa sama besar dengan nagari induknya, lalu mendirikan KAN baru pula, ujungnya konflik. Sebelum dimekarkan saja, pendistribusian tupoksi antara KAN dan Bamus pun belum jelas. Kalau tidak saling dewasa atau masih saling sama merasa besar di nagari, akan menimbulkan perpecahan dan saling tak menghormati. Dalam satu persekutuan hukum dan kesatuan tata susun masyarakat 1 nagari adat (1 KAN) dimekarkan menjadi banyak nagari lambat laun memicuk lahirnya konflik perbatasan nagari. Soal batas nagari yang ada (induk) saja belum terselesaikan. Sebab dalam pespektif ilmu geopolitik, perbatasan rawan konflik dan berhadapan dengan sahwat perluasan wilayah seperti diberi peluang teori expansionisme Jellen.

Dari perspektif ekonomi, satu nagari memanjang, dibagimekarkan, sungai mengalir di sepanjang nagari induk dan nagari baru itu yang dulu satu. Nagari yang di mudik mau berladang kacang, pengairan ditiadakan tani kacang, nagari baru dihilir mau mengolah sawah, lalu bertabrakan kepentingan ladang kacang satu nagari dengan kepentingan sawah di nagari yang lain yang dulunya satu komando. Kapan itu sama-sama dapat air mengeloah sawah bersama dan ladang kacang bersama dalam 6-7 nagari pada 1 KAN. Saat itulah konflik terjadi.

Konflik tak terselesaikan oleh 6-7 Wali Nagari : 1 KAN dan safety valve konflik tak ditemukan, maka kesatuan ekonomi terancam dan dalam adat Minang, fenomena ini disebut “tanda di nagari itu tak ado lai ba nan gadang” (tak ada yang dihormati) dan sudah banyak komando, siapa yang mau didengar. Mungkin akan lebih besar konflik misalnya ketika investor masuk dan berhubungan dengan tanah ulayat, sulit mengambil keputusan dengan 1 komando adat berbanding banyak wali nagari. Apalagi penafsiran tanah ulayat itu kabur antara hak komunal dan privat, yang bisa mengantarkan kepandangan yang salah menjual tanah ulayah ke investor dan amat tercela sebenarnya di Minang. Tanah ulayat adalah investasi nagari tak boleh dijual dan digadaikan, ibarat batang kayu, buah manisnya boleh dimakan, batangnya tak boleh dijual/ digadaikan.

IV. Penutup

Punyang Minang, cukup pintar manta persekutuan hukum dan menata kesatuan kelompok sosial di samping faktor wilayah, ekonomi dan politik, dominan faktor geneologis (mulai dari kelompok paruik, jurai, suku, kampung dan nagari) serta arif dalam membentuk nagari dan melegitimasi serta menciptakan ketahanannya dalam semua aspek kehidupan masyarakatnya (ipoleksosbudhankam nagari) dengan sumpah satia: nagari diwariskan utuh sampai kiamat dan putiah gagak hitam nagari tidak akan berubah.

Artinya dari amanat sejarah, wilayah nagari yang luas, persekutuan hukum dan kesatuan tata susun masyarakatnya masih kuat tidak boleh dipecah dan dibagi menjadi banyak nagari seperti pengertian pemekaran nagari kini yang memasuki wilayah pro kontra anak Minang. Yang boleh dimekarkan, adalah mengupayakan kampung yang jaraknya memanjang, akses jalan berbelit, tidak kuat lagi pertalian asal usulnya, tak satu monografinya karena puyangnya mencari lahan jauh dari nagari induk dan prosesnya jadi nagari dulu mungkin terbengkalai.

Disarankan, nagari yang masih kuat persekutuan hukumnya meski wilayah luas dan penduduk rapat, pertimbangkanlah untuk pemekaran. Silahkan dimekarkan kampung menjadi nagari yang posisinya memanjang, akses jalannya melewati nagari lain/ jalan sulit dan tak kuat lagi pertalian asal usulnya dibuktikan tidak ada keharusan secara eksplisit masyarakatnya bermamak berkapanakan kepada nagari induknya dalam berbagai pelayanan ulayat dan putus pelayanannya pada paruik, jurai dan suku di kampungnya itu. Artinya kampung itu dulu dimaksudkan menjadi wilayah baru menjadi nagari, tapi terbengkalai menjadi nagari, karena faktor hambatan kurang jumlah kampung dan jumlah suku.

Lebih penting lagi, disarankan melahirkan perda mengakomodasikan nilai adat, dengan proses memutuskan dan mengusulkan struktur pemerintahan terendah itu adalah kampung bukan nagari. Kalau mesti nagari juga, hindari kebijakan publik terperosok ke kancah blaming the victims (ketidakadilan sosial), sebab lahir/ diundangkannya sebuah kebijakan, pertanyaan penting yang muncul: “siapa yang diuntungkan dan siapa yang dirugikan”. Hindari Perda membuat tak berdaya kelembagaan adat. Perda nagari yang ada terasa memarjinalkan dan merugikan adat, kelembagaannya dibuat tak berdaya contohnya KAN disamabesarkan dengan 4 lembaga nagari termasuk dengan lembaga pemuda (kapanakan) di nagari. Perlu dijelaskan dalam adat, semua unsur di nagari (wali nagari, ketua Bamus, ketua LPM, ulama, bundo kandung, cadiak pandai, tentara, polisi, pns, anggota DPR/D dan semua fungsi dalam negara dan masyarakat termasuk datuk/ penghulu sendiri sebagai ketua ninik mamak, adalah kalau sudah “gadang” pasti berfungsi mamak, kalau masih “ketek” pasti “anak” atau “kapanakan”. Kalau disamakan KAN misalnya dengan organisasi pemuda di nagari, berarti memberi peluang pada anak kapanakan melanggar hukum adat yakni mandago mamak. Bacalah konflik pemilihan Bamus di nagari, KAN disamabesarkan dan terjebak bersaing dengan organisasi anak kapanakan (pemuda) dalam pemilihan Bamus atau caleg di nagarinya, akibatnya fatal, kepanakan tega memarjinalkan peran mamaknya dalam persaingan kepentingan sesaat itu. Tapi kalau pemimpin KAN-nya tahu dengan besarnya lalu dibuktikannya, KAN tak punya nama calon di kantongnya dan mengakomodasikan apa yang diusulkan dari 4 unsur di nagari: AU, BK, CP dan Pemuda lalu dikoordinasikannya, pasti aman dan KAN tetap besar. Yang susahnya saling merasa besar, kata pemuda lembaganya besar dan KAN tak sadar pula dengan posisi besarnya dan bersaing dengan lembaga 4 unsur lainnya di nagari yang sebenarnya mamak atau kapanakannya juga, berakibatnya gawat, kapanakan (pemuda) akan terperosok mandago mamak (KAN). Kalau KAN menjatuhkan posisinya sama dengan pemuda (kapanakan) lalu terjebak persaingan politik, dalam politik praktis seperti yang ditemukan secara empiris oleh Machiavelli, sah-sah saja saling menjatuhkan, meski kapanakan menjatuhkan mamak. Tetapi dalam etika politik Minang tidak dibenarkan, fenomena itu mendago (mendaga) mamak, melanggar hukum adat. Demo saja tidak pernah ada berakar pada budaya Minang. Siapa saja yang penyaluran aspirasi dengan tekanan demo, dari perspektif Minang, ketika demo itu mereka keluar dari etika tak menjadi orang Minang. Sebab di Minang, tidak baik meneriakan malu kepada orang, ajaran nilai adat: suku tak dapek diasak, malu tak dapek diagiahkan.

Penyelesaian sengketa/ kasus di Minang bertingkat dalam mekanisme informal adat, kasus privat diselesaikan mamak rumah/ paruik, penghulu andiko (mamak tertua di paruik), mamak jurai, mamak suku dan penghulu suku. Kasus komuninal diselesaikan tuo kampung (penghulu memimpin kampung yang dipilih dari penghulu andiko), mamak nagari dan KAN. Diyakini di Minang, tak ada kasus yang tidak bias selesai: tak ado kusuik tak akan salasai/ tak ado karuh nan tak kajaniah. Kalau tak jernih juga, masih ada tingkat mekanisme formal dengan hukum formal mulai dari peradilan pemerintahan nagari dengan penegak hukumnya polisi dan peradilan negeri. Karenanya perankanlah ninik mamak dan berdayakan kelembagaan adat dengan akomodasikan perda (sekarang di samping Bamus, diakui atau tidak KAN masih berpeluang menjadi lembaga yudikatif, menyelesaikan sengketa adat/ nagari dalam mekanisme informal adat). Kalau ninik mamak dan lembabaganya berperan, tidak bakal mau lagi lelaki dewasa Minang (dalam semua fungsinya di pemerintah, masyarakat/ adat dan di swasta di kampung dan di rantau) yang meragukan peran ninik mamak. Karena sikap itu berarti laki-laki dewasa Minang itu sudah tak jelas lagi status kelaki-lakiannya di Minang, berarti ia sudah menggugat perannya sendiri sebagai lelaki Minang, karena ia sendiri lelaki, kalau sudah dewasa ia adalah mamak, meskipun tidak datuk. Datuk itu bukankah ketua Ninik Mamak dipilih ninik mamak kaumnya dan dengan ninik mamak lainnya itu berhimpun di KAN sebagai lembaga adat yang punya historis panjang dan penting di nagari Minang.***

copy@right : pemerintahan-nagari-dari-masa-ke-masa,by : Yulizal Yunus Dt. Rajo Bagindo